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环境守法要求和证据的收集与识别

点击次数:364  发布日期:2019-11-21  【打印此页
 建立环境管理体系的组织应准确地识别适用的环境法律法规要求和其他要求(4.3.2要素),并按照该要求进行环境管理(4.3.3、4.4.6、4.5.1)和自我评价(4.5.2),组织在合规性自我评价过程中应有效地收集有关合规或不合规的证据, 以便发现问题,持续改进。

  认证机构在认证过程中应判断组织识别的法律法规要求是否适宜、收集有关合规或不合规的有关证据、验证组织合规性评价的有效性、评价受审核方是否承诺并实施了其适用的环境法律法规要求。

  受审核方是否承诺并实施了其适用的环境法律法规要求,是认证机构评价受审核方环境管理体系认证有效性的重要内容之一。CNAS—CC32《环境管理体系认证机构通用要求》应用指南(IAF GD 6:2003)明确指出认证机构在一阶段审核时(包括文审)至少应获取以下信息:适用法规(包括许可)的总体情况以及与政府部门的任何协定;组织在对法律法规符合性评价时所依据的记录(包括事故记录、违反法律法规的记录以及与政府部门相关往来信函的记录),且在第二阶段审核中需要对这些信息进行更详细的检查。对于认证机构收集受审核方的守法证据,除了对组织守法承诺的实施进行验证外,同时也是规避认证机构认证风险的重要证据。

  建立环境管理体系的组织和认证机构在收集、识别环境守法要求和证据时应特别关注:

   a)需要审批的环境行政许可项目;

b)法律法规中带有“禁止”、“必须” 、“不得”要求的条款;

c)强制性环保标准。强制性环保标准是指环境质量标准和污染物排放标准。排污单位执行的应是污染物排放标准,而环境质量是否达标应由当地人民政府负责。

  本文仅就环境行政许可的基本概念及其目前需要审批的环境行政许可项目加以介绍,并对环评、三同时环保验收许可证据的收集谈谈个人认识和观点,如有不妥之处,请批评指正。

一、什么是环境行政许可

  环境行政许可是指行政机关根据行政相对人的申请,依法配置环境容量资源,或者赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的行政行为。

二、环境行政许可的种类

  在实践中,环境行政许可表现为书面许可和不作为的许可两种方式:

  1)书面许可?

  包括行政机关批准的许可证、执照、批准证书、资格证书、注册证书、批复等各种形式的文书和证件。

  ----许可证,如排污(水)许可证、向海洋倾倒(废弃物)许可证等;

  ----执照,我国与环境行政许可有关的执照有核设施操纵执照等;

  ----资格证书,资格证书表明持证人具有从事某项须经行政许可的环境行为的资格或条件。例如,根据《建设项目环境保护管理条例》的规定,承担建设项目环境影响评价工作的单位必须持有《建设项目环境影响评价资格证书》;

  ----批准书,批准证书一般适用于一次性的须经行政许可的环境行为。这类行为种类繁多、性质各异,行政机关难于制定一个普遍适用的许可证件,只好采用逐个审批、单项复批的办法。如建设项目环境影响评价报告书/表或环境影响登记表、竣工验收报告的审批等。

  2)不作为的许可方式,是一种间接的、默示的许可方式,是对行政机关不按期履行法定职责的一种限制。例如,按照《建设项目环境保护管理条例》第二十二条的规定:“环境保护行政主管部门应当自收到环境保护设施竣工验收申请之日起30日内,完成验收”。如未完成验收,应该视为一种间接的、默示的许可方式。

三、需要审批的环境行政许可项目

  环境行政许可项目是否得到审批应是认证机构在受理阶段/一阶段审核特别关注的问题。

  国家环境保护总局于2004年根据相关环境法律、法规、规章的规定,发布了环境行政许可保留项目(环发〔2004〕119号), 该文件确定了目前环境保护局系统受理批准的环境行政许可项目共32项(见下面1-32项)。认证机构在环境管理体系认证过程中还应关注其他有关行政主管部门批准的与环境保护有关的行政许可项目,如33-38的项目。

  需要审批的环境行政许可项目如下(还需关注动态的情况):

  1、建设项目环境影响报告书(表)、环境影响登记表的审批

  2、建设项目发生重大变化,环境影响报告书(表)、登记表重新审批(含环境影响报告书经过审批后超过5年的重新审核)

  3.建设项目环境影响评价单位资格审查

  4.建设项目环境保护设施验收

  5.防治污染设施的拆除或闲置批准

  6.排污许可证(大气、水)核发

  7.危险废物经营许可证核发

  8.固体废物跨省转移许可证核发

  9.国家限制进口的可用作原料的废物进口审查

  10.向大气排放转炉气等可燃气体的批准

  11.在用机动车排放污染检测机构资质核准

  12.民用核设施厂址选择审批

  13.放射源、进口装有放射性同位素仪表登记备案

  14.放射性固体废物贮存、处置许可证核发

  15.民用核设施建造、装料、运行、退役许可证核发

  16.消耗臭氧层物质生产、进出口配额许可证核发

  17.放射性污染监测机构和防治专业人员资格证书核发

  18.核技术利用单位辐射安全许可证核发

  19、民用核设施操纵人员执照核发

  20.民用核材料许可证核发

  21、在水体进行放射性实验的批准

  22、因教学科研进入自然保护区缓冲区的审批

  23、进入自然保护区实验区开展参观、旅游的审批

  24、危险化学品进口环境管理登记

  25、放射性同位素与射线装置生产、使用、与销售的许可

  26、环境保护设施运营单位资质认定

  27、加工利用进口、可用作原料的废电器定点企业认定

  28、民用核承压设备设计制造安装许可证核发

  29、新化学物质环境管理登记证核发

  30、危险废物越境转移核准

  31、民用核承压设备焊接和无损检验人员资格证书核发

  32、危险化学品出口环境管理登记证核发

  33、海洋倾倒许可证

  34、采矿许可证

  35、取水许可证(家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外)

  36、林木采伐许可证

  37、渔业养殖使用证

  38﹑野生动物特许猎捕证﹑狩猎证﹑驯养繁殖许可证等。

  受理阶段/一阶段审核时,除关注上述需要审批的环境行政许可项目外,还应关注污染物监测报告以及受审核方是否存在淘汰的生产工艺装备、产品(见国家发改委2005年版《产业结构调整指导目录》。)

四、 对于环评、三同时环保验收行政许可证据的收集

  环评制度和三同时制度是相辅相成的一对制度。环评制度是在建设/规划项目正式立项之前实施,为项目的正式立项、设计等提供依据。三同时制度是在项目的建设过程中实施。建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后,由建设单位向审批该建设项目环境影响报告书/表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门提出环保验收申请,由环保部门依据环境保护验收监测或调查结果,并通过现场检查等手段,考核该建设项目是否达到环境保护的要求(通称三同时环保验收或建设项目竣工环保验收,应属于三同时制度的内容,本文以下简称“竣工环保验收”)。

  针对环评制度、三同时制度,环境管理体系认证过程中应获取哪些证据? 如果老企业没有进行建设项目的环评和竣工环保验收是否要补做?老企业的时间如何界定?这是一些受理人员和审核员感到不好把握的问题,下面谈谈个人的认识和观点:

  (一)、建设项目(包括新、扩、该项目)

  1、应收集的证据

   (1)从行政许可审批的要求,认证机构在受理阶段/一阶段审核时应收集:

  a环保局对受审核方建设项目环境影响评价报告书/表或环境影响登记表的批复文件。仅收集环评报告书/报告表,不能代表该项目是否得到环保部门的许可。但是审核员在审核过程中查看环评报告书/报告表/登记表对于了解企业的基本情况、重要环境因素等信息是非常有好处的。

  b.凡在环评批复文件中有要求进行竣工环保验收的项目,认证机构应收集受审核方建设项目竣工环保验收批复文件。尤其应关注一、二类环境风险的项目。

   (2)从环评、三同时制度全面实施的角度,认证机构除收集环保局对受审核方建设项目环评、竣工环保验收的批复文件外,审核期间还应收集:

  a.环保局对竣工环保验收批复中的有关要求,受审核方是否加以识别、落实;

  b.如审核期间受审核方正在进行其他新的或扩/改项目,应收集建设项目是否按照环评批复的要求进行同时设计、施工的证据。

  2、时间的界定

  中华人民共和国环境保护法(1989年12月26日颁布)首次对建设项目提出实施环评、三同时制度,因此认证机构收集建设项目环评批复文件、竣工环保验收批复文件应针对1989年12月26日之后的项目。

  对于环保法颁布之前已建成的单位,是否需要受审核方补做环境影响评价?环保法颁布之后已建成的单位,如果受审核方也提供不出建设项目环评和竣工环保验收批复时,如何把握?

  根据《行政处罚法》和国家环境保护总局环函[2003]174号《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》的精神,认证机构在受理/一阶段审核时应关注受审核单位是否为近两年新建的;对于两年之前建的,应关注在两年之中是否有其他新项目或扩/改项目。如受审核方属于近两年内新建成的单位,或虽然属于两年前建成的单位但近两年内存在扩/改项目,必须提交环保局对其建设项目环境影响评价报告书/表或环境影响登记表的批复文件,否则不应受理或暂停审核。两年之前已建成的单位(包括1989年12月26日之前的单位)又不存在其他新项目或扩/改项目,不应要求受审核方补做环境影响评价,此时认证机构应特别关注受审核方是否受到环保部门的处罚、监测是否达标。对于此种情况,为规避认证机构的风险,认证机构应要求受审核方提交地市级以上环保局出具的守法证明,特别是一类环境风险的组织。

  如果受审核方属于近两年内新建或有扩/改项目并已投产,只提交了环保局对其建设项目环境影响评价报告书/表或环境影响登记表的批复文件,但提供不出竣工环保验收批复时,如何把握?我认为如果受审核方能够提供以下文件时,视情况可以通过认证:a. 上报环保局的竣工环保验收申请报告(应附竣工环保验收监测报告),且该报告的时间已达一个月以上;b.竣工环保验收监测报告是达标的(委托监测报告不能视为验收监测)。对于此种情况,审核组应在审核报告中提示下次审核时应关注环保局的竣工环保验收批复意见。

  (二)、规划项目

  中华人民共和国环境影响评价法(2003年9月1日实施)正式对规划项目提出了环境影响评价的要求,如:土地利用规划、区域/流域/海域的建设、开发利用规划以及其他专项规划。认证机构在对政府部门或开发区/风景名胜区管理委员会进行认证时,应对2003年9月1日之后的规划项目查收集其环境影响评价的审批文件。